К.В. Холопик: История становления саморегулирования в строительстве. Взгляд участника. Часть 14

Внедрение Единой системы аттестации

Вопрос о внедрении периодической аттестации как элемента контроля знаний строителей обсуждался еще в 2007 году на стадии разработки главы Градостроительного кодекса Российской Федерации о саморегулировании в строительстве. Тогда вводить обязательность аттестации не решились. Директор департамента Минрегиона России С.Н.Малышев согласился лишь с тем, что требования к выдаче свидетельства о допуске могут содержать требования о достижении положительных результатов проверки квалификации строителей (пункт 2 части 7 статьи 55.5 Градостроительного кодекса). Могут, но не должны. Такой подход получил поддержку Правительства, а затем и Государственной Думы.

21 октября 2009 года Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации Д.Н.Козак провел выездное совещание в Московском государственном строительном университете, посвященное проблемам подготовки квалифицированных кадров в сфере строительства. По результатам указанного совещания был подписан протокол № ДК-П9-157пр. Пункт 5 протокола гласит: «Минрегиону России (В.Ф. Басаргину) с участием национальных объединений саморегулируемых организаций разработать и направить в Минобрнауки России предложения по совершенствованию системы повышения квалификации, профессиональной переподготовки и аттестации специалистов в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства. Срок – 1 апреля 2010 года». Во исполнение данного поручения Национальное объединение строителей подготовило и направило заместителю министра регионального развития С.И.Круглику свои предложения по формированию новой эффективной системы актуализации знаний строителей (письмо от 26 марта 2010 года № 098). В числе иных предложений аппарат НОСТРОЙ предлагал ввести обязательную итоговую аттестацию слушателей курсов повышения квалификации методом компьютерного тестирования (подробнее в Бюллетене НОСТРОЙ № 1 от 2010 года, стр. 46-48). Указанные предложения в форме слайдов аппарат НОСТРОЙ вынес на обсуждение участников конференции «Перспективы и изменения строительного образования, необходимые для организаций строительного комплекса», которая состоялась 4 марта 2010 года на базе МГСУ. Однако на том этапе Минрегион направил в Минобрнауки в части аттестации лишь предложение «Предусмотреть возможность проведения аттестации и повышения квалификации с использованием дистанционных технологий, на основе унифицированных компьютерных программ». В моем компьютере сохранился проект письма Минрегиона.

При рассмотрении поправок в Градостроительный кодекс в рамках законопроекта №252540-5 (в последующем ФЗ № 240) удалось опять вернуться к обсуждению вопроса о введении обязательности аттестации строителей. Отмечу, что обязательность аттестации всегда увязывалась с отменой в перспективе обязательности повышения квалификации. Нас поддержал Председатель Комитета Государственной Думы по строительству и земельным отношениям М.Л.Шаккум. Нормы об обязательности аттестации появились в Градостроительном кодексе.

Мы понимали, что нельзя упускать время, т.к. саморегулируемые организации не будут бесконечно ждать предложений Национального объединения и станут внедрять собственные системы аттестации. Поэтому уже в августе 2010 года при аппарате НОСТРОЙ под моим руководством была создана рабочая группа по методологии аттестации, которая собиралась еженедельно и работала в режиме мозгового штурма. Всего состоялось около 20 заседаний, а первые прошли 19 августа и 26 августа 2010 года. На них в жарких спорах рождалось коллегиальное мнение относительно понятия «аттестация», перечня участников аттестации, распределения роли участников, формы аттестации, срока действия аттестата и др.

Было противодействие. И внешнее и внутреннее. Сначала выяснилось, что Минрегион России подписал письмо, рекомендующее использовать мертвую нормативную базу, регулирующую предлицензионную аттестацию. Фактически речь шла о направлении всего потока обязательной аттестации в Государственную академию строительства и ЖКХ при Минрегионе России. В последующем Минрегион отказался от этой позиции. Затем руководитель аппарата М.Ю.Викторов дал указание прекратить деятельность рабочей группы. С такой инициативой перед ним выступил профессор А.С.Роботов (вице-президент Национальной федерации профессионального образования, заместитель председателя Комитета по профессиональному образованию). Мне с трудом удалось убедить руководителя аппарата сохранить группу. В октябре 2010 года было подготовлено три альтернативных варианта моделей аттестации для внесения на рассмотрение Комитета по профессиональному образованию. Я пригласил на заседание группы вице-президента, являющегося одновременно председателем Комитета, А.В.Ишина, чтобы доложить о предложениях. Александр Васильевич приглашение принял, но вместо того, чтобы нас послушать обрушился с критикой. Выговорился и ушел, оставив на столе бумагу с перечнем критических замечаний, написанным рукой П.А.Жбанова (тогда – проректор ГАСИС). Через пару дней у меня состоялся с А.В.Ишиным многочасовой разговор. Он объяснил мне, что в обязательной аттестации многие видят личный финансовый интерес, поэтому будет трудно найти модель, которая устроит всех. В конце разговора мы пришли к общему решению, что модель аттестации не должна создавать финансовых потоков НИ ДЛЯ КОГО. Именно об этом я мечтал. Я знал, что такой подход поддержит Е.В.Басин. Но Ефим Владимирович слишком далеко. Поддержки Ишина было достаточно для успеха проекта. Так и произошло. Согласованную с вице-президентом А.В.Ишиным модель аттестации 14 октября 2010 года одобрил Комитет по профессиональному образованию и направил на широкое обсуждение саморегулируемых организаций. 10 ноября 2010 года Комитет по профессиональному образованию одобрил проект Положения по аттестации специалистов строительства с учетом поправок и предложений, поступивших от саморегулируемых организаций, а также по итогам проведенных окружных конференций. 11 ноября 2010 года Совет НОСТРОЙ принял за основу Положение о Единой системе аттестации руководителей и специалистов строительного комплекса (ЕСА), утвердил план внедрения ЕСА, поручил Комитету по профессиональному образованию в срок до 1 января 2011 года обобщить поступающие замечания к Положению и представить их для рассмотрения Совета. 20 апреля 2011 года Совет НОСТРОЙ окончательно утвердил Положение о ЕСА.

Отмечу, что Положение о Единой системе аттестации было неоднократно обсуждено на всех окружных конференциях. Мы добились того, что руководители саморегулируемых организаций стали ощущать свою сопричастность к этому новому и важному проекту НОСТРОЙ. На мой взгляд, во многом этим обеспечен успех проекта. Здесь будет уместно сравнить внедрение Единой системы аттестации с Системой добровольной оценки соответствия НОСТРОЙ (СДОС), Положение о которой не обсуждалось ни на одной окружной конференции, Комитете или Совете. Мы видим, с каким трудом строительным сообществом воспринимается СДОС. Это чужая и непонятная для них система, за два года существования которой не выдано ни одного сертификата соответствия на строительные работы. Подробнее о СДОС будет рассказано в отдельной Главе.

Одобренная модель аттестации предполагала компьютерное тестирование. Значит нужно было разрабатывать программное обеспечение. Были тщательно изучены все существующие компьютерные программы аттестации. Ни одна из них не удовлетворяла нашим требованиям по функциям, быстродействию, надежности. Возникла неизбежность написания собственной программы. Но в смете 2010 года средств на эти цели не было. Ждать до апреля-мая 2011 года, когда будет утверждена новая смета, я не мог. Уговорил программистов разработать программу за свой счет. Все январские каникулы 2011 года я провел с программистами, давая им задание и сопровождая их работу, выполняемую, как говорится, с колес. В феврале программа была готова для ввода тестов. Параллельно шла разработка тестов по общестроительным видам работ. 24 февраля 2011 года Комитет по промышленному строительству утвердил первые тесты. 3 марта 2011 года Комитет по профессиональному образованию аккредитовал первые центры по тестированию и определил их сферу аккредитации. 4 марта было проведено первое официальное компьютерное тестирование в ЕСА. 11 марта 2011 года состоялась пресс-конференция Е.В.Басина «Единая система аттестации и ее роль в обеспечении безопасности строительства», на которой были вручены первые аттестаты ЕСА. Параллельно шла непрерывная работа по развитию программного обеспечения, добавлению новых и новых функций, создающих удобство работы операторов центров по тестированию, СРО, разработчиков тестов и администрации системы. Поскольку программа непрерывно дорабатывалась, она была размещена на технологическом сервере программистов. Там же была размещена и база данных ЕСА.

В мае 2011 года, как отмечено в предыдущей Главе, у меня с М.Ю.Викторовым начались существенные разногласия. Это отразилось и на работе по внедрению ЕСА. Пока я был в отпуске, им была проведена ревизия всего сделанного и вместо поощрений команда, работающая над ЕСА, получила критику. Руководитель аппарата озвучил пакет претензий:

первая – программное обеспечение ЕСА не является собственностью НОСТРОЙ;

вторая – базы данных ЕСА хранятся не на сервере НОСТРОЙ;

третья – медленные темпы присоединения к ЕСА саморегулируемых организаций;

четвертая – ЕСА ориентирована только на компьютерное тестирование. Викторов потребовал внедрить форму проверки знаний в виде письменного экзамена.

Первая - третья претензии были справедливы. Но эти задачи и без критики стояли в плане работы. Разногласия были лишь в степени первоочередности решения этих задач по сравнению с другими. Для меня гораздо важнее была разработка тестов на все виды работ, которая серьезно буксовала. Не были решены все проблемы с группировкой видов работ для целей тестирования. Я просил довериться мне и не мешать работать. Ведь ранее я ни разу не подводил. Но руководитель аппарата пошел на обострение конфликта. С этого момента работа начала резко тормозиться. Команда, внедряющая ЕСА, погрязла в бесконечных объяснительных, служебных и аналитических записках. Состоялись десятки совещаний, больше похожих на судебные заседания. Викторов вовлек в обвинительный процесс чуть ли не половину коллектива НОСТРОЙ, а также вице-президента А.В.Ишина. Только решение Е.В.Басина о разделении обязанностей руководителя аппарата и заместителей, принятое 11 июля 2011 года, спасло ЕСА. Я опять нашел общий язык с А.В.Ишиным и мы совместно готовили решения по всем обозначенным вопросам. Ключевым решением стало утверждение президентом НОСТРОЙ 18 июля Плана завершения формирования Единой системы аттестации. Е.В.Басин подписал План, несмотря на отсутствие визы руководителя аппарата. К отдельным пунктам Плана, касающимся технических вопросов, прилагались подробные разъяснения. О ходе исполнения Плана президент объединения регулярно информировался.

В октябре 2011 года НОСТРОЙ приобрел исключительные права на программу ЕСА за 1 600 000 рублей, что значительно ниже стоимости ее разработки. Условия приобретения программного обеспечения были согласованы на основании служубной записки вице-президента А.В.Ишина в адрес президента Е.В.Басина. За разработчиком ООО «Информстрой» было сохранено право использовать программное обеспечение для своих целей. Отмечу, что ООО «Информстрой» предлагало НОСТРОЙ бесплатную лицензию на программу, но М.Ю.Викторов отказался. Он почему-то настоял не на праве пользования, а на праве собственности на программное обеспечение. Зачем оно нужно некоммерческой организации мне понять трудно. После октября 2011 года ООО «Информстрой» продолжало совершенствовать программу ЕСА. В условиях конфликта с Викторовым об оплате этих работ не могло быть и речи. В день увольнения 25 октября 2012 года я поставил в известность руководителя аппарата о том, что программа ЕСА существенно доработана и предстоит решить вопрос о легализации прав НОСТРОЙ на улучшенную версию программы, либо надо вернуться к версии по состоянию на октябрь 2011 года.

Вопрос места размещения сервера (услуг хостинга) для программного обеспечения и базы данных ЕСА, решался лично президентом НОСТРОЙ Е.В.Басиным. Объясню почему этот вопрос вышел на такой высокий уровень. Место размещения базы данных играет ключевую роль с точки зрения возможных злоупотреблений. Организация, управляющая хостингом, контролирует доступ к серверу. Ценность Единой системы аттестации в том, что процент липовых аттестатов ЕСА ничтожно мал. Повысить этот процент можно путем прямого доступа к базе данных, т.е. путем ввода в базу данных пакетов сведений о специалистах, которые якобы прошли процедуру тестирования. Провести такую аферу можно только в сговоре с организацией, управляющей хостингом. Нельзя было допустить, чтобы хостингом управляла компания, с которой можно «договориться». На рассмотрение президента НОСТРОЙ были вынесены пять вариантов решения. Первый, – создание узла связи в офисе НОСТРОЙ и размещение сервера там. Этот вариант сразу исключался из-за неприемлемо высокой цены Интернет трафика и низкой надежностью поставки электроэнергии. Второй, - размещение на технологическом сервере разработчика. Вариант самый дешевый, но тоже имел риски, связанные с надежностью Интернета. Третий, – размещение на сервере той же организации, где размещается официальный сайт НОСТРОЙ. Четвертый, - размещение на сервере альтернативной компании, оказывающей хостинг услуги. Пятый, – размещение на сервере со специальным режимом обслуживания, который гарантирует повышенную надежность системы. Я продвигал пятый вариант, несмотря на то, что он обходился на 80 000 рублей в месяц дороже предложений других компаний, оказывающих хостинг-услуги. В-первую очередь, потому что система ЕСА и база данных попадали в руки высочайшей квалификации профессионалов, которые являлись партнерами Корпорации Инжтрансстрой, возглавляемой Е.В.Басиным, и размещались на территории ее офиса. Я понимал, что никто не рискнет пытаться войти в сговор с этими людьми, которые в рабочем режиме периодически взаимодействуют с Ефимом Владимировичем. Во-вторых, в случае развития иных проектов, требующих обработки крупных баз данных, стоимость хостинга распределилась бы на все проекты. Тогда услуги становились дешевле, чем в других местах. Расчет был оправдан, т.к. в наших планах стояла разработка программ автоматизации прохождении административных процедур в строительстве, реестра наилучших технологий, реестра добросовестных подрядчиков, фонда нормативных технических документов и ряда других IT проектов. Е.В.Басин поддержал мое предложение.

Вопрос темпов присоединения СРО к Единой системе аттестации постоянно публично критиковался М.Ю.Викторовым вплоть до июня 2012 года, когда в системе стали работать более 100 СРО. Не принимались аргументы о том, что в системе еще нет всех видов тестов, что у СРО есть консерватизм принятия решения. Начальнику управления профессионального образования Н.А.Прокопьевой на оперативных совещаниях как в школе регулярно ставились двойки за работу в сфере ЕСА. На отчетах о ходе внедрения ЕСА руководителем аппарата постоянно накладывалась резолюция «Считаю работу неудовлетворительной». Мы провели анкетирование СРО с целью выявления причин не использования ЕСА. Анкетирование подтвердило, что основная причина в отсутствии всех видов тестов. Я как мог старался хвалить подчиненных, но постоянная критика со стороны М.Ю.Викторова серьезно мешала работе. Е.В.Басин и А.В.Ишин меня поддерживали, указывая на высокие темпы роста количества выданных аттестатов. Они говорили, что СРО не надо загонять в ЕСА. Хорошо работающая система агитирует сама за себя. Но работники аппарата этой поддержки не ощущали. Поэтому Н.А.Прокопьева бесконечно ездила с агитационным выступлением на окружные конференции, демонстрируя раз за разом одни и те же слайды о Единой системе аттестации. Она очень старалась, но от постоянной критики это не спасало.

Несмотря ни на что в ноябре 2011 года Единая система аттестации была введена в промышленную эксплуатацию. О состоянии системы на тот момент побробно описано в статье "Единая система аттестации - на старте массового применения", которая опубликована в Бюллетене НОСТРОЙ № 9 за 2011 год, стр. 106-139. На 1 января 2013 года Единая система аттестации руководителей и специалистов строительной отрасли представляет собой мощную автоматизированную информационную систему, включающую в себя:

современное программное обеспечение, не имеющее аналогов;

базу данных, содержащую сведения о более чем 50 000 специалистов, 108 000 выданных аттестатов, 142 000 результатов тестирования, 15 000 тестов, сотнях нормативных технических документов и т.п.;

более 500 мест удаленного доступа (283 центров по тестированию и 226 СРО), работающих в системе в режиме one-line;

современное серверное оборудование, размещенное в высокотехнологичном узле связи;

систему обслуживания программного обеспечения и базы данных.

Только за один месяц декабрь 2012 года активность работы системы имела следующие показатели:

количество запросов учебных тестов - 41 987;

количество официальных компьютерных тестирований - 15 754;

количество выданных аттестатов - 12 896;

количество аттестованных специалистов - 5 559.

Ежедневно в систему поступает более сотни запросов по сверке номера аттестата. Значит аттестаты предъявляют и работодатель или СРО пользуются сервисом по проверке их подлинности.

Ни одна система аттестации в России не имеет таких характеристик. Ни одна система аттестации не имеет такого уровня открытости, который позволяет следить за всеми процессами, в том числе за возможными злоупотреблениями. При грамотном подходе у проекта ЕСА большое будущее. Но есть и серьезные угрозы для существования системы. Об этом в двух последующих Главах.