Кирилл Холопик: История становления саморегулирования в строительстве. Часть 1

Предисловие

25 октября 2012 года я прекратил свои трудовые отношения с Национальным объединением строителей (НОСТРОЙ), где занимал должность первого заместителя руководителя аппарата. Развитию саморегулирования в строительстве я посвятил 7 лет своей жизни, которые нахожусь в Москве. Все эти годы я работал на износ, практически без выходных и праздников, по 12-14 часов в сутки. Сейчас, когда я закончил работу в НОСТРОЙ и не втянулся в новую, у меня впервые появилось время оглянуться назад и зафиксировать в публикации как все начиналось, как рождалась правовая база саморегулирования, как создавались и развивались саморегулируемые организации (СРО) и Национальные объединения СРО. Но я хотел бы отразить не только мой субъективный взгляд на становление системы саморегулирования. Любая помощь в формировании объективной истории будет принята. Обращаюсь ко всем, кто может дополнить публикацию, включить в нее полезный материал, уточнить текст, исправить ошибки, шлите мне свои мысли, замечания, идеи, фотографии, документы. Формат ЖЖ позволяет по мере поступления дополнительной информации показать в итоге максимально полную картину. Со временем это позволит изменить наименование публикации, исключив второе предложение.

Считаю важным описать не только историческую хронологию событий. Надо показать, как рождались идеи, как реализовывались проекты, кто их поддерживал, а кто тормозил, какая идеология закладывалась в те или иные решения. Команде во главе с Ефимом Владимировичем Басиным удалось многое сделать. Многими удачными проектами я руководил непосредственно. Множество документов НОСТРОЙ, которые востребованы профессиональным сообществом, разработано на моем компьютере. Поэтому мне проще других начать писать эту историю. К сожалению, множество важных и полезных проектов осталось не реализовано. Надеюсь, что пока не реализовано. Что это за проекты? В чем их смысл? Почему их внедрение остановилось? Об этом тоже надо сказать.

Конечно, надо показать роль личностей в истории саморегулирования в строительстве. Забегая вперед, скажу, что я ушел из НОСТРОЙ в результате конфликта с непосредственным руководителем. Это был не межличностный конфликт. Мы разошлись во взглядах на принципы принятия управленческих решений, на понимание баланса общественных и личных интересов. Не думаю, что с моим уходом этот спор окончен. Сегодня идет исторически предопределенный процесс формирования оппозиции действующему руководству объединения. Это с неизбежностью заставит сообщество втянуться в обсуждение вопроса о том, насколько допустима эксплуатация системы в интересах конкретных физических лиц, пусть даже и некоторых ее родоначальников? Надо понять, возможно ли самоочищение системы без вмешательства государства? И вообще, полезна ли открытая конкуренция за власть в системе саморегулирования или приоритет следует отдавать пресловутой стабильности? Этим дускуссионым вопросам думаю также следует отвести место в публикации.

1. Разработка закона о саморегулировании в строительстве

С 2005 года я работал главным специалистом в Институте экономики города (ИЭГ). Один из основных проектов, который я курировал, была разработка проекта Концепции законодательного обеспечения безопасности в строительстве. Разработанной Концепцией предлагалось множество новелл, в том числе введение в Российской Федерации обязательного членства в некоммерческих объединениях для лиц, являющихся подрядчиками в инженерных изысканиях, проектировании и строительстве. 24 августа 2006 года разработанная Институтом экономики города Концепция получила одобрение Комиссии по реформированию строительной отрасли при Росстрое.

22 января 2007 года президент ИЭГ Надежда Борисовна Косарева приняла участие в Парламентских слушаниях в Государственной думе Российской Федерации «Законодательное обеспечение регулирования строительной деятельности в стране: проблемы и решения». Рабочий вариант законопроекта о саморегулировании в строительной отрасли на слушаниях представил Председатель Комитета Государственной думы по собственности Виктор Семенович Плескачевский. Сразу после слушаний Надежда Борисовна поручила мне подготовить поправки к законопроекту. Поправки сделать не получалось, т.к. текст был совсем плох (на мой субъективный взгляд). Он имел внутренние противоречия, не предусматривал деления строительной деятельности на виды работ, устанавливал обязательность членства в СРО физических лиц (для проектировщиков), не устанавливал квалификационных требований к членству в СРО и т.д. Я предложил Надежде Борисовне написать новый законопроект. Она согласилась и через две недели такой законопроект я написал. Надежда Борисовна его доработала и показала С.И.Круглику (тогда – руководитель Росстроя России), объяснила разницу между законопроектами и получила поддержку.

Потом все развивалось стремительно. По поручению И.И.Шувалова (тогда - помощник президента России) была создана согласительная комиссия, которая попыталась объединить два законопроекта. Не получилось. В итоге оба варианта были внесены в Госдуму. Разработанный Институтом экономики города и доработанный Росстроем вариант внес депутат М.Л.Шаккум (тогда – председатель Комитета Госдумы по строительству и земельным отношениям), а второй вариант – В.С.Плескачевский. Больше года шла борьба. Наш законопроект был принят 22 июля 2008 года. К моменту принятия текст законопроекта был существенно доработан по сравнению с первоначальным. По степени лоббирования прохождения законопроекта несомненно наибольшие усилия приложили М.Л.Шаккум и С.И.Круглик. Правда в октябре 2008 года С.И.Круглик неожиданно стал лоббировать внесение в него изменений в части переноса срока отмены лицензирования. Этим он сильно противопоставил себя строительному сообществу, которое решительно выступило против продления лицензирования. 6 ноября 2008 года было созвано заседание Совета Российского союза строителей. Президенту РСС В.Н.Забелину удалось пригласить на заседание только что назначенного Министра регионального развития В.Ф.Басаргина. В открытом диалоге строители смогли убедить министра не продлевать лицензирование, что стало окончательной точкой в споре быть или не быть саморегулированию.

Все ключевые решения по законопроекту принимали такие высокопоставленные чиновники, как И.И.Шувалов, Д.Н.Козак, Э.С.Набиулина, А.В.Дворкович. Я участвовал в большинстве таких совещаний. Например, на одном из совещаний у И.И.Шувалова принималось решение о том, что саморегулирование не будет распространено на производителей стройматериалов, застройщиков, разработчиков генеральных планов городов, правил землепользования и застройки, проектов планировки территории. У Э.С.Набиулиной на совещании принимал участие при решении таких вопросов:

саморегулируемые организации в строительстве это самостоятельная организационно-правовая форма юридического лица или статус;

возможно ли членство в строительных СРО физических лиц;

будет ли Градостроительный кодекс (глава о саморегулировании) связан с базовым законом о саморегулировании (ФЗ № 315) или нет.

У А.В.Дворковича я присутствовал на совещании при решении вопроса о возможности вступления в СРО иностранных юридических лиц.

Непосредственно над формулировками текста трудились несколько человек: Е.Л.Ковалева (тогда – руководитель аппарата у М.Л.Шаккума), С.Н.Малышев (тогда – руководитель департамента Минрегиона России) и я. Отмечу, что профессиональное строительное сообщество к работе над законопроектом почти не допускалось. В рамках Российского союза строителей, Ассоциации строителей России, региональных строительных союзов бурлило обсуждение законопроектов. Проводились многочисленные асамблеи, круглые столы, семинары и т.п. Принимались резолюции и обращения. Актуальный текст законопроекта долгое время был в моем компьютере, затем в компьютере Е.Л.Ковалевой. Я не помню случая, чтобы на основании обращения профессионального сообщества мне поступало указание на внесение хотя бы одной правки в закон. Я с этим был несогласен. Как мог на своем уровне пытался увеличить роль Российского союза строителей (РСС). Но чиновники почему то не очень жаловали РСС как профессионального консультанта в вопросах выработки формулировок норм законопроекта. На совещания в администрации президента и в правительстве РСС никогда не приглашался. По окончании таких совещаний я информировал генерального директора РСС М.Ю.Викторова о принятых решениях. Советовался с ним. Я был одним из мостиков между группой разработчиков и РСС. Надо отметить, что позиции Института экономики города, который я представлял, и РСС, как правило, совпадали. Но были случаи несовпадений. Однажды Н.Б.Косарева получила из РСС критическое письмо за подписью В.Н.Забелина, в котором излагалось несогласие Союза с позицией Института. Но эти разногласия быстро исчезли.

Повторюсь, РСС не сильно влиял на текст законопроекта. Но на том этапе текст был не столь принципиален, как политическое решение быть или не быть саморегулированию. Для этого требовалось общественное мнение, влияние на которое Российского союза строителей было существенным. Да и сам факт наличия такого объединения и входящих в его состав более 70 региональных строительных союзов было мощнейшим аргументом в пользу того, что есть основа к саморегулированию. Своими активными публичными действиями РСС подталкивал чиновников к принятию решения, несмотря на яросное сопротивление Федерального лицензионного центра.

Нельзя не отметить также роль другого некоммерческого объединения - Ассоциации строителей России. Наиболее активным представителем Ассоциации по вопросам саморегулирования был Л.А.Казинец (тогда - первый вице-президент Ассоциации). К сожалению, Ассоциация поддерживала вариант законопроекта, внесенного В.С.Плескачевским.

В период работы над законопроектом я познакомился с Ефимом Владимировичем Басиным, председателем Комитета ТПП по строительству. Он участвовал в нескольких совещаниях по законопроекту. Я помню два совещания с участием Е.В.Басина. Первое, - совещание у С.И.Круглика, где ничего конкретного не решалось. Это была ритуальная встреча руководства Росстроя с профессиональным сообществом по теме саморегулирования. Второе, – совещание у Д.Н.Козака, где решался вопрос быть или не быть комплексным СРО, в которых могут состоять компании, осуществляющие и строительную и проектную и изыскательскую деятельность. Большинство выступило против комплексных СРО. За высказались только Ефим Владимирович и я. Шаккум и Круглик воздержались, что и предопределило отрицательное решение.